جارچی آذربایجان؛ تصویب قانون بلدیه و تشکیل آن در برخی شهرهای ایران، یکی از توسعهیافتهترین اقداماتی بود که از سوی نمایندگان دارالشورای اول و نیروهای مشروطهخواه، در زمینه تحقق مشارکت اجتماعی شهروندان جهت نقش آفرینی در امور شهری و مدنی و تجلی اراده و هویت اهالی شهر، انجام گرفت. نکته حائز اهمیت در بررسی اسناد موجود، تأکید بر مدیریت یکپارچه شهری در تنظیم نظامنامه بلدیه، بوده است. از آنجایی که تبریز در طول تاریخ در جریانهای مدنی و اجتماعی پیشرو و در اغلب موارد در تشکیل نهادهای مربوطه از قبیل انجمن ایالتی و بلدیه از جایگاه شایسته برخوردار بوده است و در مراحل بعد، بلدیه تبریز در کنار دیگر نهادهای مدنی برآمده از بطن مشروطیت، توانست با انجام برخی امور فرهنگی و اجتماعی، نقش بسزایی در افزایش مشارکتها و آگاهیهای اجتماعی و رسیدن به مبانی شهرنشینی و شهروندی و توسعه شهر داشته باشد. در سیر تاریخی این مقاله به بررسی قوانین مصوب و فعالیتهای انجام یافته در سالهای بعد نیز میپردازیم و در نمونه موردی در این مقاله بر اساس اسناد و منابع موجود، نقش مدیریت واحد شهری را در ایجاد شهر پایدار بررسی خواهیم کرد.
با انقلاب مشروطیت، فرآیند انتخاب مناصب شهری دگرگون شد. زیرا نقش مردم و تأثیر سیاسی و اجتماعی آن، به عنوان یکی از بنیانهای انقلاب مشروطیت پذیرفته شد. در این میان، نمایندگان ملت هم در دارالشورای ملی به این نتیجه رسیده و خواهان نفوذ و گسترش قدرت مردم در امور شهری بودند بدینجهت، با گردآوری و تصویب قانون تشکیل انجمنهای بلدی از نمایندگان مردم، به افزایش قدرت بلدیه پرداختند.
همانگونه که از اسناد و منابع بر میآید، از همان ابتدای تشکیل بلدیه، مدیران شهری همواره بر مدیریت یکپارچه شهری، نظر قاطعی داشتند.
“حال اگر بخواهیم که امورات مملکت ما هم منظم شود اول کاری که الزم است تشکیل اداره بلدیه است در تمام ابادی جزء و کل و تعیین استخدام پلیس، تعداد نفوس، اصلاح ذخیره و غیره این ادارات. هریک هیئت علیحده لازم است.” (انجمن، ۱۳۷۴)
در انقلاب مشروطیت، با توجه به تغییر نظام سیاسی کشور از پادشاهی مطلقه به سلطنت مشروطه، برخی ابزارها و راهکارهای نوینی برای اداره کشور تبیین شد. انجمن بلدیه، به عنوان نهادی مدنی برای مدیریت شهری توسط مردم، ایجاد شد. در این میان، روشنفکران و طبقه متوسط شهری نقش درخشانی در تصویب نظامنامه بلدی در مجلس و ارسال آن توسط حکومت مرکزی به سایر ایالات و ولایات ایران داشتند.
“در آخر مجلس، آقا مشهدی علیاکبر، اظهار نمود حال که مجلس عدلیه تشکیل یافت، خوب است تا رسیدن قانون اساسی ترتیبات اداره بلدیه هم داده، مرتب و منظم و دائر نمائیم که تشکیل بلدیه از تشکیل عدلیه الزم است. “(انجمن، ۱۳۷۴)
پس از ارسال نظامنامه بلدی، برخی شهرهای ایران به تأسیس انجمن بلدیه مبادرت ورزیدند.
با بررسی انجمنهای بلدی دوره اول مشخص میشود شهرهایی اقدام به تأسیس این نهاد کردند که دارای قشر متوسط و باسواد و فرهیخته بودند. رفع دغدغههای این قشر از مردم که زمینههای انقلاب را فراهم کردند، از مهمترین مسائل پس از انقلاب مشروطیت بود.
این مهم همواره دغدغه مدیران شهری در طول زمان فعالیت بلدیهها بوده است. اما نکته مهمتر اینکه امروزه با صنعتی شدن جوامع، شهرها نیز به کلانشهرها تبدیل شده و مسائل و مشکلات گوناگون و پیچیدهای را ایجاد کردهاند. افزایش جمعیت شهرها، خواستهها و نیازهای فزاینده شهرنشینان لزوم بازنگری و در صورت امکان تغییر و تحول در شیوه متداول و اداره امور شهری را امری اجتنابناپذیر ساخته است. عدم هماهنگی دستگاههای مجری، نابسامانیهای شدیدی را در اداره امور شهرها و همچنین توسعه فرهنگ شهرنشینی به وجود آورده است. ضرورت اصلاح و ارائه راهکاری برای اصلاح ساختار مدیریت شهری کاملا محسوس است که رفع آن نیازمند هماهنگی کامل بین سازمانهای مختلف شهری می باشد. این مهم جز از طریق استقرار سیستم مدیریت شهری یکپارچه حاصل نخواهد شد.
اهمیت مسئله و موضوع تحقیق
آگاهی از نحوه شکلگیری و عملکرد انجمن بلدیه تبریز و تلاش برای مدیریت شهری، به عنوان یکی از کانونهای تصمیمگیری شهری و مهمترین سازمان رفاهی شهروندان بسیار مهم است. زیرا در سراسر تاریخ ایران، نخستین بار بود که نمایندگان مردمی از محلههای مختلف، با رأی مستقیم عامه مردم، به نهاد تصمیمگیری شهر راه مییافتند.
حضور عمده قشر متوسط و باسواد در شهرها به خصوص تبریز، الزاما به وجود دستگاهی نیاز داشت تا انتظارات شهری مردم را برآورده سازد. بنابراین، کسانی میتوانستند در انجمن صاحب کرسی شوند که از معروفین و معتبرین محلهها باشند و این جریان اهمیت بسزایی به انجمن بلدیه میداد تا بتواند از طریق اعتبار و شناخت مردمی به رتق و فتق امور شهری بپردازد، زیرا آگاهی و شناخت کامل از روابط اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی شهر، تأثیر بسزائی در نحوه صحیح مدیریت شهری داشت. در این میان، چندین عامل باعث اعتبار انجمن میشد:
- برآمدن اعضای انجمن از میان مردم محلههای مختلف.
- اختیارات گسترده در امور شهری با توجه به نظامنامه بلدی.
- تعامل با شهروندان و حمایت از آنان در برابر سوءاستفاده گران (در این دوره به طور اخص مستبدان).
۴٫برآوردن نیازهای روزمره مردم همچون انجام اقدامات مؤثر برای ارزانی و فراوانی ارزاق، و مانند آن.
نظامنامه بلدیه
در مجموعه قوانین اداره بلدیه که به تصویب دارالشوری رسیده و برای اجرا به انجمن ایالتی ابلاغ شده، امور مربوط به مدیریت واحد شهری در نظر گرفته شده است. خلاصه صورتمجلس این قوانین به شرح زیر است.
۱- مقصود اصلی از تأسیس بلدیه حفظ منافع شهرها و ایفای حوائج اهالی شهر نشین است.
۲- امور راجعه به بلدیه از قرار تفصیل است.
اولاً اداره کردن آنچه اهالی شهر برای اصلاح امور بلدیه بموجب قانون میدهند.
ثانیاً اداره کردن اموال منقوله و غیرمنقوله و سرمایههائیکه متعلق بشهر است.
ثالثاً مراقبت در عدم قحطی آذوقه شهر بوسائل ممکنه.
رابعاً ساختن و پاک نگاهداشتن کوچهها و میدانها و خیابانها از پیادهرو و کالسکهرو و باغهای عمومی و مجاری میاه و زیر آبها و پلها و معابر وغیره و همچنان روشن کردن شهر و تقسیم آبهای شهری و مراقبت در تنقیه قنوات و پاکیزگی حمامها.
خامساً مراقبت در رفع تکدی و تأسیس دارالمساکین و دارالعجزه و مریضخانهها و امثال آن.
سادساً معاونت در اقدامات حفظالصحه و حفظ دواب و حشم و تأسیس دواخانهها و امثال آن.
سابعاً مواظبت در اینکه معابر شهری موافق نقشه معینی باشد و اقدامات مقتضیه بر ضد حریق و سایر بلیات سماوی و ارضی بعمل آید.
ثامناً بیمه ابنیه متعلق به شهر از حریق.
تاسعاً معاونت در تکثیر معارف و مساعدت در دایر نمودن کتابخانهها و قرائتخانهها و موزهها و حفظ و مرمت مساجد و مدارس و ابنیه عتیقه.
عاشراً مساعدت با دولت در ساختن بازارها و نمایشگاههای تجارتی و کلیتاً مراقبت رواج حرفت و تجارت شهر و دایر نمودن محل تشخیص اسعار و معاملات عمومی.
۳- دایره اقدامات بلدیه مختص به حدود شهر و اراضی متعلقه به شهر است.
۴- انجمن و اداره بلدیه میتواند به اسم شهر بیع و شراء و هرگونه معاملات نماید و به جاهای لازم شکایت کند و در محاکمات عدلیه اقامه دعوا نماید و مدعی و مدعیعلیه واقع شود. (انجمن، ۱۳۷۴)
آنچه در این نظامنامه جالب توجه است، تأکید بر مدیریت یکپارچه شهری و نظارت بر تمام امور شهر حتی امور درآمد و هزینه توسط بلدیه میباشد.
فعالیتهای بلدیه
خبر تشکیل بلدیه را زنده یاد میزا علی آقاثقهالاسلام در نامهای که به تاریخ ۲۴ ربیع الثانی ۱۳۲۶ هجری قمری به یکی از منسوبینش نوشته این چنین اطلاع میدهد: “عدلیه یواش یواش تشکیل میشود، جناب قاسم خان امیرتومان رئیس بلدیه شدهاند. . . وضع شهر بحمدالله خوب است. بلدیه که تشکیل شده کوچه ها را درست می کنند. از دیروز هم عمله گذاشتهاند کوچهها را شوسه مینمایند. لابد بعد از درست شدن از مردم پول برای تنظیف شهر و معبرها خواهند گرفت.”
بر اساس نظامنامه تدوین شده، عمده فعالیتهای بلدیه، را میتوان در بندهای زیر دستهبندی کرد.
- ارتباط با اصناف
با بررسی اسناد و صورتجلسات انجمن بلدیه و انجمن ایالتی و نگاهی به نوع نگرش انجمن و اداره بلدی، میتوان روابط مناسب و متعارف انجمن با اصناف، به دقت دید. بهعنوان نمونه، عمل صنف نانوایان، به همت نقیبالسادات با برنامه بلدی بهبودی کامل یافت. بحمدالله داخله شهر دارالسلطنه تا یک درجه امن و اعضای انجمن بلدیه با ریاست جناب قاسم خان امیرتومان شروع به انجام امور موظفه نموده و عجالتا محض رفاه حال ضعفا نرخ مناسبی به ارزاق از قبیل شیر و ماست و پنیر و گوشت داده و متدرجاً در صدد فراهم آوردن موجبات آسایش عامه و تنظیفات شهر هستند. عمل خبازخانهها نیز از حسن مراقبت و اهتمام جناب نقیبالسادات مرتب و نان در کمال وفور است، امید این که در موقع حاصل نو با اقدامات انجمن بلدیه و مواظبت جناب معزیالیه میزان نرخ غله و نان حاصل آمده و جنسیت نان بهتر شود.” (انجمن، ۱۳۷۴)
- نظارت بر نرخ ارزاق عمومی و بازار
یکی از دلایلی که مردم شهرهای مختلف خواستار تاسیس بلدیه در شهرشان بودند مقابله با گرانی و گرانفروشی کسبه بود. اصلیترین هدف تاسیس بلدیهها ایفای حوائج شهرنشینان بود و یکی از مهمترین نیازهای مردم شهرها، تأمین ارزاق برای زندگیشان بود. در ماده ۷۰ قانون بلدیه، یکی از وظایف بلدیه تعیین و تعدیل نرخ گوشت و نان و سایر ارزاق عمومی اعلام شده بود. در این قانون همچنین مراقبت در عدم قحطی آذوقه شهر به وسایل ممکنه و مساعدت با دولت در ساختن بازارها، کلیه مراقبت رواج حرفت و تجارت شهر و دایر نمودن محل، تشخیص اسعار و معاملات عمومی از وظایف بلدیه عنوان شده بود.
تعیین نرخ ارزاق و حفظ تعادل آن در بازار یکی از مهمترین وظایف بلدیه و انجمن آن بود. بلدیه نرخ انواع محصولات لبنی، میوهها، زغال، هیزم، و سایر اقلام مورد استفاده مردم را مشخص میکرد. فروشندگان موظف به اجرای نرخنامهها بودند و در صورت تخلف جریمه شده و یا حتی به فلک بسته میشدند. نرخنامهها به صورت مکتوب در سطح شهر پخش و در مغازهها نصب میشدند و بدینگونه بلدیه تلاش خود را برای تنظیم بازار و تثبیت قیمتها آغاز کرد.
یکی از وظایف مهم بلدیه، کنترل بازار و جلوگیری از تعدیات اصناف مختلف از طریق تعیین قیمت ارزاق عمومی مردم بود. بلدیه دارای ادارهای به نام اداره ارزاق بود که وظیفه تأمین ارزاق عمومی مردم و نظارت بر قیمت آنها را برعهده داشت. این اداره تحتنظر بلدیه و حکومت اداره میشد.
چند روز قبل از طرف انجمن مقدس بموجب نوشته مخصوص به ریاست بلدیه ابلاغ گردید، در باب نظارت بر قیمت ارزاق و اقدامات عایده بلدیه، سعی بیشتر نماید تا مردم نیز پی کسب و کار خویش باشند.
از اقدامات عامالمنفعه انجمن، تنظیم نرخ ارزاق در بازار به خصوص شیر، ماست، پنیر و گوشت، جهت رفاه حال عامه مردم به خصوص ضعفا بود. (انجمن، ۱۳۷۴)
- نقش بلدیه در ادارۀ نظمیه
آنچه از صورت مذاکرات انجمن ایالتی بر میآید نشان میدهد، انجمن بلدیه سهمی در اداره امور نظمیه داشته است.
در بخشی از روزنامه انجمن تبریز، اداره نظمیه با طرحی سؤالی از انجمن بلدی میپرسد: آیا مصرف هیزم توسط کشیکچیان محلات باید از حقوقشان کسر شود و یا جزء مخارج کلی قرار گیرد؟ در جواب بلدیه، آن را بهعنوان کسری حقوق در نظر گرفته بودند. با اختلافی که بر سر این مسئله بین طرفین دعوا صورت گرفت با نظر انجمن ایالتی به اداره نظمیه حکم شد که تابع اوامر بلدیه باشند. (انجمن، ۱۳۷۴)
با توجه به صورت مذاکرات انجمن ایالتی، به نظر میرسد که مواجب فراشان نظمیه از اداره بلدیه کارسازی میشده است.
…مکتوبی از جناب اجلالالملک رسیده و قرائت شد قریب به این مضمون که از انجمن ایالتی ابلاغی به اداره بلدیه بنویسند وجه فهرست چند ماه قبل را که از بابت مواجب نظمیه حواله بلدیه شده است بپردازند. (انجمن، ۱۳۷۴)
اداره بلدیه، طی نامهای به انجمن ایالتی سؤالی را مطرح کرد: از قرار معلوم در زمان حکومت مخبرالسلطنه ۲۴۰۰ تومان از بابت نظمیه به جناب اجلالالملک حواله بلدیه شده است. و آن وقت ۱۰۰۰ تومان پرداخت شده بود و بقیهاش را به بلدیه دستور دادهاند. این وجه حالا به گردن بلدیه هست یا نه؟ بنا به نظر اجلالالملک در انجمن ایالتی چند نفری انتخاب شدند، تا به حساب ایشان رسیدگی کنند. (انجمن تبریز، ۱۳۷۴) از آنجا که اداره امور بلدی و نظمیه تا قبل از تأسیس انجمن بلدیه به صورت متمرکز و تحت کفالت یک نفر بوده است. این گمان را به همراه میآورد که مردم شهر و مجریان شهری برای اداره نظمیه، چه تأمین حقوق و یا مایحتاج نظمیه سهمی را برای بلدیه قائل باشند.
۴٫عمران، آبادی، مرمت و مبلمان شهری
جنگ تبریزیان، با عوامل دولتی و مستبدان، باعث تخریب بخشهایی از شهر شد. شدت این تخریب بهطوری بود که تمام بازارها و بازارچهها و قریب هزار باب دکاکین سوخته و خراب شده بود. و یا به قول کسروی در آن چهار ماه ویرانیهایی در شهر رویداده، خانهها و و کوچههای نزدیک به جنگگاهها کوبیده شده و بسیاری از آنها به خون آلوده گردیده، و درها و پنجرههای بازارها و کاروانسراها و مغازههای مجدالملک به آتش سوخته بود و رویهمرفته از سرخیابان تا نزدیکی امیرخیز ویرانهها بهم میپیوست. (میرزاآقا، ۱۳۲۵)
کاری که انجمنهای تبریز با تکیه بر انجمن بلدیه میتوانستند انجام دهند اصلاحات شهری بود. در این زمینه، انجمن ایالتی از انجمن بلدی درخواست کرد نواحی اسواق و بازار را اندکی ترمیم کند تا حداقل شکل رسمی بگیرد و قابل سکنی گردد؛ تا کمکم خود مردم در جهت درست کردن حجره و دکان خود برآیند. قاسم خان امیر تومان، رئیس بلدیه، بنابر درخواست انجمن ایالتی و وظایف بلدی با چابکی به آباد گردانیدن اینها پرداخت و سنگرها که در میان شهر میبود همه را برداشت. در اندک زمانی بازارها را بحال پیش آورد. (کسروی، ۱۳۸۳)
- تأمین هزینه مریضخانه
بر اساس نظامنامه بلدی، اداره بیمارستانها و مراکز درمانی به عهده شهرداریها میباشد.
انجمن بلدی، ماهیانه ۱۸۷ تومان به مریضخانه کارسازی میکرد. این مریضخانه به ترتیب بیمارستانهای اروپا در محله ارمنستان تأسیس شده بود.(مساوات، ۱۲۸۶). مریضخانه مشتمل است بر هفت اطاق تحتانی و فوقانی و بیست و پنج تخت خواب با سایر لوازم آسایش مریض. اجزاء موظف مریضخانه عبارت است از یکنفر دکتر، دو نفر معاون، چهار نفر پرستار شب، یکنفر آشپز با یک نفر شاگرد، یک رختشو، یک نفر سرایدار، دو پیشخدمت و تمام مخارجات مریض مجانی است. … در تاریخ دوازدهم رمضان به تصویب انجمن مقدس ایالتی و همت شش نفر وطنپرست صورت گرفت، ولی بعد از ایجاد بلدیه قانونا جزو آن اداره شد. فعلاً ماه به ماه اجزاء مذکور فوق، مواجب خود را که صد و هشتاد و هفت تومان میشود سوای مصارف دوا و غذا از صندوق بلدیه دریافت مینمایند. الحق این اداره بلدیه زاید بر آنچه انتظار داشتیم کار را پیش برده است.
دیروز که رسم افتتاح مریضخانه ملی بود، قونسولهای دول خارجه غیر از جنرال روس تشریف نداشتند از قراریکه شنیدیم علت نیامدنشان این بوده است که مریضخانه ملی در همه جا از طرف اداره بلدیه تأسیس میشود، ولی اداره بلدیه تبریز مداخله در امر مریضخانه نداشته است. (انجمن، ۱۳۷۴)
این رویه در طول زمان همواره توسط شهرداریها مورد توجه قرار گرفته است و طبق مصوبه قانون شهرداریها، ده درصد به امور بهداری کارسازی میشود.
و در سند شماره ۱ نیز بر طرز مصرف ده درصد درآمد شهرداری در امور درمانی و نظارت انجمن شهر بر این امر تأکید دارد.
سند شماره ۱: نظلرت بر طرز هزینه ده درصد کمک شهرداری به امور درمانی
سند شماره ۲ و ۳: کمک شهرداری به امور بهداری
- مدیریت بحران
در هشتم مردادماه سنه ۱۳۱۳ سیل مهیبی پس از سیل ۱۷ تیر همان سال تبریز را ویران کرد و مرحوم حسینقلیخان جلیلی به عنوان شهردار تبریز وظیفه سنگینی را به عهده گرفت. وی در این دوره از مأموریت خود کارهای بس مهمی انجام داده است. احداث سد تبریز، ساختمان شهرداری و ساختمان کشتارگاه از جمله آنهاست. در باره احداث سد تبریز این آگهی به امضای مرحوم جلیلی به عنوان شهردار تبریز در شماره ۲۴۸ روزنامه شاهین به تاریخ ده اردیبهشت ۱۳۱۴ منتشر شده است: البته فردفرد اهالی محترم شهر به زیادی مسافت رودخانه میدان چایی و مسیل قوری چای که به طول ۱۲ کیلومتر از وسط شهر عبور میکند اطلاع کامل داشته و میدانند با دقتی که در استحکام ساختمان سد از طرف بلدیه به عمل می آید ساختمان مذکور کاری نیست که در ظرف مدت کوتاهی از دست خارج گردد و چون بلدیه تبریز در نظر گرفته به اندازهای که تهیه آهک خوب و سایر مصالح ساختمان امکان پذیر میشود و در ساختمان سد و توسعه مسیل رودخانه تسریع گردیده و هر چه زودتر شهر تبریز از خطرات متصوره محفوظ گردد. لذا بلدیه تبریز با نشر این اعلان به اطلاع عامه میرساند، از آنجایی که دایره عملیات ساختمانی سدسازی خیلی وسیع و علاوه از مقاطعهکارانی که فعلا مشغول ساختمان هستند برای اشخاص جدیدی هم که بخواهند قسمتی از ساختمان سدسازی را در عهده گیرند محلی موجود است. لذا بلدیه تبریز از سایر معماران و مقاطعهکاران و اشخاصی که اطلاعات فنی ساختمانی را دارند دعوت مینماید که در صورت تمایل به شرکت در ساختمان سد و یا خاکبرداری و خاکریزی به دایره ساختمان بلدیه مراجه نموده پس از استخضار از شرایط فنی ساختمان و خاکبرداری و هکذا از مأخذ قیمتهایی که با اصول مناقصه معین گریده و فعلا مورد عمل است هر قسمتی را که مایل باشند به آنها رجوع شود درخواست نمایند تا در حدود مقرارت اداری در صورتی که بتوانند برای حسن انجام تعهدات خود وثایقی بدهند با کمال میل از ساختمانهای سدسازی، خاکبرداری و خاکریزی از طرف بلدیه به آنها رجوع خواهد گردید. احداث این سد، تعریض و تغییر مسیر میدان چایی برای همیشه تبریز را از خطر سیل میرهاند. چنانچه بعدها بارها جاری شدن سیل کوچکترین خسارتی به بار نمیآورد. در این زمینه نیز در شماره ۴۹۰ روزنامه شاهین در تاریخ ۱۹ مهر ۱۳۱۷ میخوانیم: شب سه شنبه ۱۹ مهر از اواسط شب باران شدیدی شروع به باریدن نموده و تا صبح ادامه داشت. از آلودگیهای جویهای شهر پیداست که سیل بزرگی در بیرون شهر به جریان افتاده ولی از برکت سد جدید آثاری از آن در خود شهر مشهود نشد.
۷٫اداره دارالایتام و دارالمساکین و دارالعجزه
یکی از وظایف مهم بلدیه، راهاندازی، نظارت و کمک به پرورشگاههای کودکان بی سرپرست، آسایشگاههای سالمندان و نگهداری افراد بیسرپناه بوده است. در سند شماره ۴، استاندار بر طبق قانون نظارت شهرداری بر امور پرورشگاهها، کمیسیون مستمندان را که در شهرداری تشکیل میشود، مکلف به نظارت بر مرکز نگهداری کودکان یتیم نیز نموده است. و یا در اسناد شماره ۵ و ۶ و بر واگذاری از املاک شهرداری به انجمن خیریه در خصوص تعلیم و تربیت اطفال یتیم دستور داده شده است.
سند شماره۴ : نظارت شهرداری بر مرکز نگهداری کودکان یتیم
سند شماره ۵ و ۶: واگذاری ملک به انجمن خیریه جهت تعلیم و تربیت کودکان یتیم
سند شماره۷: واگذاری ملک به انجمن خیریه جهت تعلیم و تربیت کودکان یتیم
۸٫ فرهنگ
در یکی از بندهای نظامنامه بلدیه آمده است: معاونت در تکثیر معارف و مساعدت در دایر نمودن کتابخانهها و قرائتخانهها و موزهها و حفظ و مرمت مساجد و مدارس و ابنیه عتیقه. این بند به درستی، نگرش اعضای انجمن و دارالشورای ملی را نشان داده و بر گسترش فرهنگ شهروندی و ارتقای روابط اجتماعی شهروندان تأکید میکند. بر اساس قوانین مصوب، شهرداری جهت توسعه کتابخانهها و مدارس، ۵ درصد از بودجه شهر را به امور فرهنگی اختصاص داده و بر حسن اجرای این برنامهها نظارت دارد.
سند شماره ۸ و ۹: نظارت بر حسن هزینه ۵درصد بودجه شهر در امور فرهنگی
۹٫ ارتباطات و مخابرات
در بدو تأسیس بلدیه، امور ارتباطی و مخابراتی، نیز به عهده بلدیه بود تا امر مهم مخابرات و ارتباطات بین مرکز، تبریز و سایر محلهای حکومتی به نحو مناسبی اجرا گردد.
“جناب قاسمخان امیرتومان، رئیس بلدیه تشریف داشتند از آنجائیکه معظمله سمت ریاست لگرافخانه را نیز دارا هستند، اظهار فرمودند که مواجب اجزای تلگرافخانه تقریبا از غره شهر رجب نرسیده و اجزاء هم نوعی مضطر و پریشان هستند اگر چنانچه قراری که مستلزم آسایش آنها باشد بدهند اسباب دلگرمی و امیدواریشان خواهد شد…” (انجمن، ۱۳۷۴)
مدیریت شهری
عبارت است از بر عهده گرفتن نقشی فعال در توسعه، مدیریت و هماهنگسازی منابع برای دستیابی به اهداف توسعه شهری. به بیانی دیگر مدیریت شهری عبارت از سازماندهی عوامل و منابع برای پاسخگویی به نیازهای ساکنان شهر است. هدف کلان مدیریت شهری ایجاد محیطی قابل زندگی برای همه همراه با عدالت اجتماعی، کارآیی اقتصادی و پایداری زیستمحیطی است. هدف مدیریت شهری اطمینان از این امر است که اجزای سیستم به گونه ای مدیریت شوند که امکان کارکردهای روزانه یک شهر را فراهم آورند و این امر موجب تسهیل و تشویق همه انواع فعالیتهای اقتصادی شده و ساکنان را به برآوردن نیازهای اولیه خود در مسکن، دسترسی به تسهیلات و خدمات و فرصتهای تولید درآمد قادر میسازد.
مدیریت یکپارچه شهری چیست؟
شهر به مثابه سیستم یکپارچهای است که باید مدیریت آن نیز یکپارچه باشد. مدیریت واحد شهری نوعی از مدیریت یکپارچه و توانمند در همه نهادها و ارگانهایی است که در بهبود مسائل و رفع مشکلات شهری به صورت موضوعی و موضعی میتوانند نقشی مستقل یا مکمل داشته باشند. برخی از کارشناسان، فلسفه مدیریت واحد شهری را فقط برطرف شدن ناهماهنگیها، تداخل در وظایف سازمانهای خدماترسان، تعدد مراکز تصمیم گیری در روستاها و شهرها و در نتیجه ایجاد نارضایتی در مردم، ضایع شدن بیتالمال و ایجاد مشکلاتی چون ترافیک بهویژه در کلانشهرها می دانند. و لیکن بعضی از کارشناسان نظر دیگری دارند و معتقدند در طرح مدیریت واحد شهری، تصمیمگیری و اجرای ۲۳ وظیفه به شهرداری و شوراها منتقل و تفویض اختیار میشود. کل این مسئولیت ها و وظایف به همراه بودجه های آن در اختیار شوراها و شهرداری ها قرار میگیرد چرا که دولت نمی تواند به تمام امور شهری و روستایی رسیدگی کند و در نتیجه هزینه بالا و بهره وری پایینی برای مردم و دولت دارد .
براساس برنامه از تصدیهای قابل واگذاری دستگاههای دولتی می توان به امور توسعه و عمران شهر با اولویت امور مربوط به مدیریت ترافیک، راهنمایی و رانندگی، مدیریت نگهداری و بهرهبرداری پارکهای جنگلی و اراضی ملی و منابع طبیعی با کاربری فضای سبز، بهسازی و بهرهبرداری بستر و حریم رودخانهها و مسیلها و انهار طبیعی(با رعایت مقررات فنی وزارت نیرو و حفظ مالکیت دولت)، اداره اماکن گردشگری، کتابخانههای عمومی و ورزشهای همگانی، بازسازی بافت فرسوده شهریف مدیریت فرهنگی شهر، مدیریت آب و فاضلاب و دهها موضوع دیگر در مدیریت شهری است. در محدوده قانونی شهرها را به شهرداریها اشاره کرد.
از فحوای بندهای فوق الذکر به راحتی مشخص است که منظور از مدیریت واحد شهری قرار گرفتن شهرداری در رأس همه امور اجرایی شهر از خدماترسانی تا توسعه و عمران نیست، بلکه نوعی از مدیریت یکپارچه و توانمند در همه نهادها و ارگانهایی است که در بهبود مسائل و رفع مشکلات شهری به صورت موضوعی و موضعی میتوانند نقشی مستقل یا مکمل داشته باشند.
واقعیت این است که اولین رکن تحقق مدیریت یکپارچه شهری ارتقاء جایگاه شورای شهر است.جایگاهی بسیار فراتر از شورای شهرداری، جایگاهی به جا مانده از سه ، چهار دولت گذشته که خواسته یا ناخواسته مانع از اجرای قوانین برنامه های فوق الذکر شدند. (روشنایی، ۱۳۹۵)
این مهم نیز به غیر از احقاق حق جدی توسط شورای عالی استانها و تعامل این نهاد با دولت و مجلس شورای اسلامی محقق نخواهد شد.
از سویی همانگونه که به صراحت در برنامه های سوم و چهارم آمده است دولت ها موظف بوده و هستند که منابع مالی ذیربط اجرای مدیریت یکپارچه شهری را در اختیار شهرداریها قرار دهند و این نه تنها به معنای افزایش بودجه شهرداریها است بلکه نتیجه آن هزینهشدن بودجه بر اساس نیاز هر شهر و تشخیص معتمدان محلی و شهری است و این موضوع نتیجهای جز مدیریت اثربخش وکارای بودجه نیست.
البته در این موضوع ابهاماتی مانند نحوه انتخاب مدیران شهری،تعامل انان با وزرا وشورای شهر وحتی مدیران شهرداری وجود دارد که به نظر می رسد پیگیری موثر شورای عالی استان ها و میل و اشتیاق دولتها در کوچک شدن دولت وتفویض اختیارات خود به نهاد های مردم نهاد هر چه زودتر ان ها رابرطرف خواهد کرد.
نمونه موردی از اصول مدیریت یکپارچه شهری:
فرهنگ، زیربنای شهر پایدار
یکی از وظایف و اهداف مدیران جامعه، شناخت و تقویت نقاط قوت فرهنگ آن جامعه و سعی بر گسترش آن است.کالبدشکافی ضرورت مداخله و تأثیرگذاری مدیریت شهری در امور فرهنگی و اجتماعی، عمرانی و چگونگی اجرایی شدن آن یکی از مسایل مهمی است که باید مورد بررسی قرار گیرد. پس به لحاظ ضرورت، توسعه فرهنگ شهری بیش از همه باید معطوف به همه شیوههای زندگی شهری و هماهنگی و ایجاد تعادل در برنامهریزیهای کلان شهری باشد. شهر نمیتواند شهر پایدار فرهنگی باقی بماند مگر آنکه مدیریت شهری بر عناصر آن شهر مدیریت کند و آن را به یک سرمایه فرهنگی تبدیل سازد.
مسأله امروز شهرهای بزرگ این است که تعادل ضروری بین مشخصههای کمی و کیفی بر هم خورده و مشخصههای کمّ نقش تعیینکننده را در شکلدهی فضای شهرهای ما برعهده گرفتهاند. بیتوجهی و آگاهی نداشتن حکومتهای محلی به مسایل فرهنگی و اجتماعی روز و عدم هماهنگی سازمانها در اداره امور شهر زمینه را برای افزایش این بحرانهای شهری هموار کرده است و این احساس را در شهرنشینان ایجاد میکند که شاید مدیران شهری قادر به اداره شهر نیستند. در تمام این مسایل ایجاد بستر مناسب و سالم برای برنامهریزی فرهنگی و مدیریت شهری از سوی مدیران لازمالاجراست. امروزه یکی از کارآمدترین سازوکارهای مدیریت شهری برای رسیدن به مناسبات اجتماعی و مطلوب هزینههای وارده در شهر، توجه و برنامهریزی برای ارتقای فرهنگ شهرنشینی در بین شهروندان است. آموزش و توانمندسازی شهروندان برای ارتقای دانش و تقویت مهارتها، کسب عادتهای صحیح زندگی اجتماعی و بهروز، رفتارهای مطلوب شهروندی به ویژه در راه بهرهگیری مناسب از امکانات شهری از جمله ضرورتهای مدیریت شهری در توسعه فرهنگ شهرنشینی قلمداد میشود. باید توجه داشت، مدیریت شهری ابزاری است که به وسیله آن میتوان توسعه پایدار فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی را به وجود آورد. از نظر فرهنگی شهر مطلوب علاوه برمدیریت شهری کارآمد نیازمند شهروندان آگاه و آشنا به حقوق و وظایف شهروندی است. ضروری است که مدیریت شهری برای آگاهسازی عمومی وگسترش شهروندمداری و ارتقای فرهنگ شهرنشینی در زمینههای مختلف فعالیت فرهنگی داشته باشد.
با توجه به روند افزایش جمعیت و گسترش شهرنشینی و تقدم شهرنشینی و شهرسازی، ایجاد بستری مناسب برای رشد و توسعه فرهنگ شهرنشینی توسط مدیران شهری با همکاری و مشارکت مردم لازم و ضروری مینماید. هر شهری در کنار ساخت فضاها وکالبد شهر نیازمند برقراری روابط معقول بین محیط طبیعی و فیزیکی با وضع اجتماعی و فرهنگی است لذا در این راستا مدیریت فرهنگی در شهر اهمیت پیدا میکند. در شهرهایی که زندگی ماشینی و روابط مجازی منجر به از بین رفتن روابط محلهای و منطقهای شده است؛ خصوصی شدن اوقات فراغت، کاهش ارتباط میان همسایگان و مانند اینها دلیل محکمی بر نیاز ضروری شهرها به مدیریت کامل و جامع شهری در مسائل فرهنگی و اجتماعی است.
امروزه محیط کنونی شهرها و ضرورت توسعه و تعالی آنها، بسیاری از دستگاه ها و نهادها را وادار میسازد تا دارای نقشهای پیچیده، پویا و گوناگونی باشند. در این میان، بیتردید مرزهای سنتی از بین رفته، وظایف دستگاههای مختلف در هم آمیخته و برای خدماترسانی مطلوب، ناگزیر دارای بر همکنش و وابستگی بسیاری میشوند. در چنین شرایطی، دستگاهها و سازمانها باید از رویکردهای مناسبی به منظور ایجاد همافزایی به عنوان یک مؤلفه راهبردی مهم استفاده کنند. مدیریت واحد شهری یکی از آن رویکردهاست.
برای ساماندهی امور فرهنگی شهرها لازم است که حتی المقدور کلیه فعالیت های فرهنگی شهر تحت یک مدیریت واحد اداره شود تا از موازی کاریهای احتمالی و نیز کمکاری در برخی از امور دیگر جلوگیری شده و همواره دستگاه یا دستگاههایی پاسخگوی مسائل فرهنگی شهر باشند و طوری نباشد که بدلیل تداخل مسئولیتهای مشابه، کسی از زیر بار مسئولیت آن شانه خالی کند. (
رحیمی، ۱۳۸۶)
قوانین مصوب مدیریت یکپارچه شهری
قانون مدیریت یکپارچه شهری از آن دست قوانینی است که همچنان منتظر تصویب نهایی و پیگیری اساسی جهت اجراست. برای نخستینبار در سال ۱۳۷۹ و در برنامه سوم توسعه ذیل ماده ۱۳۶به آن اشاره شد. بر همین اساس در این ماده از واگذاری مسئولیتهای موازی دستگاههای دولتی به نهاد شهرداریها سخن به میان آمده و عنوان شده است: «به دولت اجازه داده می شود باتوجه به تواناییهای شهرداریها، آن گروه از تصدیهای مربوط به دستگاههای اجرائی در رابطه با مدیریت شهری را که ضروری تشخیص می دهد، براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور همراه با منابع تأمین اعتبار ذیربط به شهرداریها واگذار کند.» برنامه چهارم توسعه کشور نیز تصویب شد و بهعنوان قانون، ملاک عمل دستگاههای اجرایی و دولت قرار گرفت. در این باره در بند (ب) ماده ۱۳۶ برنامه چهارم توسعه نیز آمده است: «آن دسته از تصدیهای قابل واگذاری دستگاههای دولتی در امور توسعه و عمران شهر و روستا، باتصویب هیأتوزیران همراه با منابع مالی ذیربط به شهرداریها و دهیاریها واگذار میشود.»
در ماده ۱۳۶قانون برنامه چهارم توسعه کشور در قالب مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری اینگونه آمده است:
«دولت مجاز است در طول برنامه نسبت به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری به منظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعه پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدیهای دستگاههای دولتی به بخشهای خصوصی و تعاونی و شهرداریها، بازنگری و بهروزرسانی قوانین و مقررات شهرداریها و ارتقاء جایگاه شهرداریها واتحادیه آنها اقدام قانونی بهعملآورد.»
برداشت از قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، مدیریت واحد شهری بوده است ولیکن متاسفانه مقاومت تعدادی از دستگاههای اجرایی و آماده نبودن زیر ساختهای لازم در شهرداریها برای تحقق مدیریت واحد شهری مانع از تحقق این برنامهها شد، به همین دلیل در برنامه پنجم ماده ۱۷۳ جایگزین و به جای مطرح کردن مدیریت واحد شهری بحث “مدیریت هماهنگ شهری” گنجانده شد.
خوشبختانه مدتی است که مقوله مدیریت واحد شهری از سوی دولت در حال پیگیری است و در این میان، محوریت کار را به عهده شهرداریها گذارده اند که لازم است برای تحقق این امر ساز و کار و امکانات لازم را نیز در اختیار شهرداریها قرار دهند وگرنه با امکانات و توان فعلی شهرداریها، این امری نشدنی است.
با توجه به فعالیت شوراهای اسلامی شهرهای سراسر کشور در سال های اخیر و گستردگی دامنه اختیارات و فعالیت آنها، نقش تعیینکننده آنها در عینیت بخشیدن به مبحث مدیریت واحد شهری غیرقابل انکار است.
حرکت به سوی این نقطه مطلوب نیازمند اقدامات وسیعی در ساختارهای قانونی، مدیریتی و فرآیندهای حاکم بر مدیریت شهری کشور است که نقطه شروع آن را می توان واگذاری اختیارات بیشتر و بالا بردن توانایی مدیریت شهری در کنار توجه به امر شهروندمداری دانست. (شماعی، ۱۳۹۴)
نتیجه:
شهر به عنوان نماد تمدن بشری است و بنابراین لازم است مدیران دستگاههای اجرایی به این مسئله واقف باشند که شهر موجودی فراتر از افراد و اشیا است. بدون شک میتوان گفت بخش اساسی از نامطلوب بودن خدماترسانی شهری، مدیریت ناکارآمد شهری، و شاید مدیریت گسسته باشد. مدیریت یکپارچه شهری، که برای حل معضلات مدیریت شهری، به دنبال حلکردن ناهماهنگیهای موجود در نظام مدیریت شهری مطرح شده است که این هماهنگی از طریق نزدیکی آرا و نظرات، یکپارچه کردن سیستمها، دستگاهها و نظامهای اداری مرتبط با مدیریت شهری به دست میآید. به این ترتیب، مدیریت یکپارچه شهری، نیازمند حضور، همکاری و همراهی همه شهروندان، دستگاههای دولتی ذیربط، دولت، مجلس، شوراهای اسلامی شهر و شورای عالی استانها است. رسیدن به این هدف، بخشی از حرکت به سوی توسعه پایدار است که با تقویت هماهنگی و تعامل سازمانهای ذیربط مدیریت شهری به دست میآید.
منابع:
در تهیه و تنظیم این مقاله آثار ارزشمند زیر مطالعه و مورد استفاده قرار گرفته است:
کتابخانه ملی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۷۴، روزنامه انجمن تبریز، تهران، کتابخانه ملی جمهوری اسلامی ایران با همکاری استانداری آذربایجانشرقی
نیامی، علی، ۱۳۴۷، مدیریت شهرداری، چاپ دوم، تهران، انتشارات بانک بازرگانی
نادرمیرزا قاجار، ۱۳۹۲، تاریخ و جغرافی دارالسلطنه تبریز، تبریز، انتشارات آیدین
وارسته، حمید، ۱۳۷۰، شهرداری تبریز و خاطرهها، تبریز، انتشارات میهن
عزیزی، محمد، ۱۳۸۵، انجمن ایالتی آذربایجان در دوره مشروطیت، چاپ اول، تبریز، انتشارات اختر
فلاح توتکار، حجت و بیطرفان، محمد، شکلگیری و عملکرد انجمن بلدیه تبریز در دوره اول مجلس شورای ملی، فصلنامه گنجینه اسناد سال بیست و دوم،، شماره ۸۷، پائیز ۱۳۹۱، ۵۷ – ۴۳
قدیمی قیداری، عباس و شهسواری، مرتضی، بلدیه تبریز، گذر از محله گرایی به هویت شهری، فصلنامه تاریخ ایران بعد از اسلام، بهار و تابستان ۱۳۹۶، دوره ۸،شماره ۱۴، ۲۰۹ – ۱۸۳
شماعی، علی، نقش مدیریت یکپارچه شهری در توسعه فرهنگ شهرنشینی، فصلنامه سپهر، دوره بیست و یکم، ۱۳۹۴، شماره ۸۶، ۷۳ – ۶۷
رحیمی، اصغر، بررسی راهکارهایی برای ایجاد مدیریت واحد شهری، ۱۳۸۶پایاننامه، دانشگاه تهران،
روشنایی، رضا، ضرورت تحقق مدیریت یکپارچه شهری، کنکاش، نشریه شورای اسلامی شهر تهران، خرداد ۹۵
مساوات، سیدمحمدرضا، روزنامه مساوات، تهران، تبریز، ۱۲۸۶
کسروی، احمد، تاریخ مشروطه ایران، ۱۳۸۳، تهران، انتشارات امیرکبیر
ناله ملت، میرزاآقا، روزنامه ناله ملت، ۱۲۸۶، تبریز
محمدرضا انزابی
پژوهشگر تاریخ معاصر
کارشناس کمیسیون فرهنگی، اجتماعی شورای اسلامی کلانشهر تبریز
